اصلاحات جدی در بودجه 91

 - مرکز پژوهش‌های مجلس با انتشار ارزیابی خود از لایحه بودجه سال 91 در 12 گزارش تحلیلی، خواهان «اعمال اصلاحات جدی» از سوی مجلس در آن شد. بازوی پژوهشی مجلس در این گزارش‌ها شماری از «اشکالات و ابهامات جدی» لایحه بودجه را مورد تحلیل قرار داده و از جمله به «غیرواقعی بودن منابع و مصارف ارائه شده» و «سکوت یارانه‌ای دولت» اشاره کرده است. مرکز پژوهش‌های مجلس از نقض اساسنامه صندوق توسعه ملی در بودجه 91 انتقاد کرده و می‌نویسد: صرف نظر از مغایرت‌های قانونی، با شیوه مدنظر دولت در این زمینه، بخشی از منابع صندوق توسعه ملی به صورت ریالی به جریان اقتصاد ملی وارد می‌شود که می‌تواند به افزایش نقدینگی و تورم دامن بزند. این مرکز به بررسی اعتبارات جاری و عمرانی پیش‌بینی شده در لایحه بودجه نیز می‌پردازد و با اشاره به پیش‌بینی عملکرد دولت در سال 90، رشد واقعی این اعتبارات در لایحه بودجه را به ترتیب 19 و 60 درصد ارزیابی می‌کند. بازوی پژوهشی قوه مقننه در نهایت بودجه 91 را «دارای حجم قابل‌توجهی کسری» می‌داند که از طریق انتشار اوراق مشارکت و فروش دارایی توسط دولت به صورت غیر‌شفاف پوشش داده شده است.

در قالب 12 گزارش تحلیلی منتشر شد
ایرادات بازوی پژوهشی مجلس به بودجه 91
 ملیحه ابراهیمی: مرکز پژوهش‌های مجلس معتقد است: «لایحه بودجه سال 1391 دارای اشکالات و ابهامات جدی است»، «تصویر منابع و مصارف ارائه شده در لایحه بودجه غیرواقعی است»، «لایحه بودجه 91 دارای حجم قابل‌توجهی کسری است» و «لایحه بودجه عملا در مورد سیاست‌ دولت در اجرای قانون هدفمندی یارانه‌ها در سال 91 مسکوت است.»
اینها بخشی از ایرادات بازوی پژوهشی مجلس به لایحه بودجه سال 1391 دولت است که در قالب 12 گزارش جداگانه با عنوان بررسی لایحه بودجه 91 منتشر شده است. گزارش‌هایی که در نهایت خواستار «اعمال اصلاحات جدی» در این لایحه از سوی مجلس شده است. مرکز پژوهش‌های مجلس که ریاست آن را احمد توکلی، یکی از منتقدان سیاست‌های اقتصادی دولت به عهده دارد، با انتشار این گزارش‌های کارشناسی مهر تاییدی زد به انتقاداتی که پیش از این از سوی برخی از بهارستان‌نشینان از جمله خود توکلی مطرح می‌شد. توکلی که پیش از این لایحه بودجه دولت را «حیرت‌آور» و «مجموعه‌ای در هم و برهم» خوانده، گفته بود: چیزی که ارائه شده اصلا بودجه نیست و نه با علم، نه با واقعیت و نه با قانون همخوانی ندارد. توکلی همچنین از بلاتکلیفی قانون هدفمندی یارانه‌ها در لایحه بودجه انتقاد کرده بود. حمیدرضا فولادگر، رییس کمیسیون ویژه اصل 44 مجلس نیز با اعلام اینکه لایحه بودجه مواردی از قانون اصل 44 را نقض کرده است، گفته بود که لایحه بودجه 91 برای شرایط عادی نوشته شده، در حالی که باید به شرایط سخت، تحریم‌ها و سال جهاد اقتصادی توجه ویژه‌ای نشان می‌داد.
حالا هم مرکز پژوهش‌های مجلس با تایید برخی از این ایرادات، خواستار تصمیم‌گیری مجلس در این موارد نقض قانون در لایحه بودجه 91 و اصلاح آنها شده است. این مرکز با مطرح کردن ایرادات جدی به بخش‌های نفتی لایحه بودجه، انگیزه دولت از انتشار اوراق مشارکت آن هم در حجم عظیم را پوشش دادن کسری بودجه در سال 91 عنوان کرده است.
انتقاد از وضع نفت در بودجه
بازوی پژوهشی مجلس در بخشی از گزارش‌ خود به بررسی میزان تولید و صادرات نفت خام و میعانات گازی پرداخته و آورده است: عملکرد مقداری تولید نفت خام و میعانات گازی در 9 ماهه اول سال 1390 به طور متوسط به ترتیب روزانه حدود 3 میلیون و 900 هزار بشکه و 400 هزار بشکه بوده است. عملکرد مقداری صادرات نفت خام و میعانات گازی نیز به ترتیب حدود 2 میلیون و 300 هزار بشکه و 290 هزار بشکه در روز بوده است. این گزارش می‌افزاید: بررسی‌های ردیف‌های بودجه‌ای سال 1391 نشان می‌دهد حدود 672 هزار میلیارد ریال از منابع بودجه از محل صادرات نفت خام و میعانات گازی تامین خواهد شد.
این گزارش در توضیح این موضوع می‌افزاید: این در حالی است که معادل 51 میلیارد و 640 میلیون دلار از منابع حاصل از صادرات نفت و میعانات گازی و حدود یک میلیارد و450 میلیون دلار به ردیف‌های متفاوت واریز خواهد شد. برای محاسبه معادل ریالی این ردیف‌ها، نرخ ارز معادل هر دلار با 11500 ریال در نظر گرفته شده است، اما همزمان در ردیفی دیگر رقمی بابت مابه‌التفاوت نرخ فروش ارز معادل حدود 52 هزار میلیارد ریال منظور شده است. بنابراین در مجموع نرخ تسعیر حدود 12500 ریال به ازای هر دلار خواهد بود.مرکز پژوهش‌های مجلس با انتقاد از اتکای زیاد لایحه بودجه 91 دولت به درآمدهای نفتی اضافه کرده است: حجم عظیم استفاده از منابع حاصل از نفت هم به لحاظ آثار آن بر متغیرهای اقتصاد کلان و هم از نظر شرایط پیش‌روی کشور به لحاظ تشدید تحریم‌های اقتصادی جای تامل دارد.این مرکز در ادامه خواستار اصلاح این مورد از سوی مجلس شد و ادامه داد: علاوه بر توجه به آثار اقتصادی استفاده از منابع حاصل از نفت بر اقتصاد ملی، به لحاظ رویکردی نیز توجه به استفاده از منابع حاصل از صادرات نفت در سال 1391 نیازمند بررسی است. رویکرد کنونی لایحه عدم تغییر شرایط سال 1391 نسبت به سنوات قبل است، این در حالی است که علاوه بر تحریم‌های بانکی که نقل و انتقال منابع حاصل از صادرات نفت را با دشواری مواجه کرده است، مباحث مربوط به تحریم فیزیکی نفت که احتمالا موجب کاهش صادرات در کوتاه مدت می‌شود نیز مطرح است.
نقض مکرر اساسنامه صندوق توسعه
این گزارش همچنین، ضمن انتقاد از نقض اساسنامه صندوق توسعه‌ملی، آن هم به دفعات در لایحه بودجه 91 دولت، آورده است: در لایحه بودجه به طور وسیع احکام قانونی صندوق توسعه ملی نقض شده است. اما صرف‌نظر از مغایرت‌های قانونی، با شیوه دولت در برداشت از صندوق، بخشی از منابع صندوق توسعه ملی به‌صورت ریالی وارد جریان اقتصاد ملی می‌شود که با توجه به محدودیت‌های ناشی از تحریم، بانک مرکزی برای تبدیل کردن آنها به ریال تحت فشار قرار خواهد گرفت و ممکن است موجب افزایش دارایی‌های خارجی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران شده و در نتیجه به افزایش نقدینگی و تورم دامن زند.
سکوت در سیاست‌های یارانه‌ای
این گزارش با انتقاد از سکوت دولت در لایحه بودجه 91 در مورد سیاست‌های اجرای قانون هدفمندی یارانه‌ها اضافه کرده است: دولت در پیوست مربوط به بودجه شرکت‌های دولتی، درآمد و هزینه سازمان هدفمند کردن یارانه‌ها را صرفا حدود 3 میلیارد تومان درج کرده است. مرکز پژوهش‌های مجلس با تاکید بر اینکه لایحه بودجه عملا در مورد سیاست‌های دولت در این بخش سکوت کرده است، می‌افزاید: این لایحه همچنین در مورد کلیه ارقامی که تحت تاثیر تصمیمات مربوط به هدفمند کردن یارانه‌ها قرار می‌گرفتند نیز این قاعده را رعایت کرده است. به‌عنوان مثال رقم پیش‌بینی شده برای مالیات بر فروش فرآورده‌های نفتی به میزان 20 درصد قیمت مصوب بر مبنای قیمت بنزین هر لیتر 1000 ریال پیش‌بینی شده است (این رقم از 16000 میلیارد ریال در قانون بودجه سال 1390 به 5400 میلیارد ریال در لایحه بودجه 1391 کاهش پیدا کرده است).
انتشار حجم عظیم اوراق مشارکت
بخشی از این گزارش نیز به بررسی انتشار اوراق مشارکت ارزی و ریالی در لایحه بودجه 91 دولت پرداخته و اظهار کرده است: در این لایحه اجازه انتشار حجم عظیم اوراق مشارکت ارزی و ریالی به دولت و شرکت‌های دولتی داده شده است که انتشار این اوراق با چنین حجم عظیمی نیازمند بررسی‌های دقیق است. مرکز پژوهش‌های مجلس ضمن وارد دانستن ایراداتی نسبت به انتشار اوراق مشارکت با حجم بالا، خواستار اعمال اصلاحات جدی در این زمینه شده و آورده است: در لایحه بودجه از منابعی مانند انتشار اوراق مشارکت یا واگذاری دارایی‌های دولت، برای تامین بخشی از هزینه‌ها استفاده شده است در حالی که این منابع در ردیف‌های بودجه‌ای و بنابراین در سقف ماده واحده بودجه لحاظ نشده است. این امر اصول 52 و 53 و 55 قانون را نقض کرده است. زیرا اولا احکام قانون برنامه و بودجه و قانون محاسبات عمومی که مبنای تهیه بودجه است، رعایت نشده است (نقض اصل 52)، ثانیا در موارد متعددی سقف دریافت‌ها و پرداخت‌ها مشخص نیست یا تحت عنوان درآمد عمومی منظور شده است (نقض اصل 53)، ثالثا چنین مواردی موجب می‌شود تا سقف اعتبارات مصوب نامعلوم باشد لذا دیوان محاسبات کشور قادر به رسیدگی یا حسابرسی به حساب‌ها نخواهد بود (نقض اصل 55)
این گزارش همچنین به بررسی واگذاری دارایی‌های دولت برای پرداخت بدهی‌ها، پرداخته و آورده است: در احکام متعددی از لایحه به دولت اجازه داده شده تا انواع دارایی‌‌های خود را برای تامین منابع یا بازپرداخت بدهی‌هایش واگذار کند که این موارد جای تامل دارد.
رشد اعتبارات هزینه‌ای و عمرانی
مرکز پژوهش‌های مجلس همچنین به بررسی هزینه‌های جاری و عمرانی در لایحه بودجه 91 پرداخته و آورده است: اعتبارات هزینه‌ای دولت در لایحه بودجه سال 1391 بالغ‌بر 985 هزار میلیارد ریال برآورد شده است که حدود 5/14 درصد نسبت به قانون بودجه سال 1390 افزایش یافته است. طبق عملکرد 9 ماهه سال 1390 پیش‌بینی می‌شود که عملکرد اعتبارات هزینه‌ای در سال‌جاری حدود 826 هزار میلیارد ریال باشد. به این ترتیب رقم پیش‌بینی شده در لایحه بابت اعتبارات هزینه‌ای در سال 1391 حدود 19 درصد نسبت به پیش‌بینی عملکرد سال‌جاری رشد دارد. از سوی دیگر اما، اعتبارات عمرانی در لایحه بودجه بالغ‌بر 383 هزار میلیارد ریال است که نسبت به رقم مصوب قانون بودجه 1390، حدود 9 درصد افزایش یافته است. رقم لایحه بودجه 1391 درباره اعتبارات عمرانی نسبت به پیش‌بینی عملکرد این اعتبارات در سال 1390 (در حدود 240 هزار میلیارد ریال) حدود 60 درصد رشد دارد.
منابع و مصارف «غیرواقعی»
مرکز پژوهش‌های مجلس در نهایت با توجه به توضیحات و مستنداتی که در این گزارش آورده است نتیجه می‌گیرد که تصویر منابع و مصارف ارائه شده در لایحه بودجه غیرواقعی است. در عمل اجازه انتشار حداقل 470 هزار میلیارد ریال اوراق مشارکت به دولت و شرکت‌های دولتی داده شده است که مبلغ آن بخش از اوراق مشارکتی که اصل و سود آن توسط دولت تضمین می‌شود باید در سمت منابع و مصارف بودجه عمومی افزوده می‌شد. همچنین در بندهای مختلفی اجازه فروش دارایی‌های دولت به دستگاه‌های اجرایی داده شده است که منابع حاصله قرار است صرف بازپرداخت تعهدات و بدهی‌های دولت یا شرکت‌های دولتی شود. درآمدهای ناشی از این واگذاری‌ها و هزینه آنها در تادیه دیون باید لحاظ شود؛ یعنی آثار مالی این احکام نیز در سقف منابع و مصارف لحاظ نشده است.
کسری بودجه قابل توجه
این گزارش می‌افزاید: بودجه سال 91 (شامل بودجه عمومی و بودجه شرکت‌های دولتی) دارای حجم قابل توجهی کسری بوده است که از طریق انتشار اوراق مشارکت و فروش دارایی توسط دولت به صورت غیرشفاف پوشش داده شده است.
این گزارش همچنین آورده است که مقایسه ارقام پیش‌بینی شده در لایحه به ویژه در سمت منابع با عملکرد 9 ماهه 1390 بیانگر آن است که آنچه در عمل اتفاق خواهد افتاد با تصویر ارائه شده در لایحه بودجه متفاوت است. این گزارش در نهایت با تاکید بر اینکه لایحه بودجه سال 1391 دارای اشکالات و ابهامات جدی است، می‌افزاید: پیشنهاد می‌شود آثار مالی اجرای قانون هدفمند کردن یارانه‌ها در سقف هزینه‌های جاری و عمرانی لحاظ شود.
این مرکز همچنین پیشنهاد می‌کند:‌ استفاده از منابع واگذاری دارایی‌های مالی شفاف شود. به عبارت دیگر میزان استفاده از فروش اوراق مشارکت و واگذاری سهام برای امور جاری و عمرانی به طور شفاف و در قالب ردیف‌های بودجه‌ای در جداول لایحه منعکس شود.